Ответственность за нарушение земельного законодательства

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В последние годы отмечается заметное ухудшение состояния земель в России, рост их загрязнения. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного воздействия на земельные ресурсы, безусловно, приводят к обострению экологической ситуации. Однако негативные изменения качества земель часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства, допускаемых не только юридическими и физическими лицами, но и органами государственного управления. Добиться сокращения количества земельных правонарушений возможно, помимо иных мер охраны земель, при эффективном применении мер юридической ответственности.

Так, за последние 25 лет площадь кислых почв увеличилась на 32,1 млн. га, в том числе пашни - на 21,5; площадь земель, подверженных водной эрозии, - на 28,4, засоленных - на 12,0, заболоченных и переувлажненных - на 20,0 млн. га. Содержание гумуса в почвах России снизилось в среднем на 20%. Статистические данные, касающиеся правонарушений, также свидетельствуют об их стабильно высоком числе. За 1999 г. в России было выявлено около 200 тысяч нарушений земельного законодательства, в 2000 г. - 210 тысяч; в 2001 г. - 200 тысяч; в 2002 г. - приблизительно 150 тысяч нарушений (причем снижение количества выявленных правонарушений в 2002 г. произошло вследствие уменьшения количества проведенных проверок контролирующими органами в связи с переходом к новому законодательству).
Действующий Земельный кодекс РФ (с изм. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную ответственность, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями как форму гражданско-правовой ответственности, а также прекращение прав на земельные участки как специальную земельно-правовую ответственность. Однако применение на практике названных мер довольно проблематично. Сложившаяся ситуация обусловлена во многом несовершенством российского законодательства, прежде всего земельного, гражданского и уголовного, которое и предлагается проанализировать в рамках данной статьи.
Одной из мер юридической ответственности, требующей совершенствования ее правового регулирования, является прекращение прав на землю как специальная земельно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, урегулированная одновременно нормами и Гражданского, и Земельного кодексов РФ. Однако, несмотря на законодательное закрепление возможности изъятия у собственника земельного участка, используемого с нарушением законодательства, осуществление данной процедуры на практике в настоящее время невозможно по ряду причин.
Во-первых, ГК РФ устанавливает порядок изъятия участка ввиду его ненадлежащего использования, отсылая определение органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченного принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст. 284 и 285, а также порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях к земельному законодательству. Однако необходимо отметить, что в ЗК РФ нет специальной нормы об этом, а в ст. 44 содержится отсылка к гражданскому законодательству относительно порядка принудительного изъятия земельного участка у его собственника.
Некоторые авторы предлагают руководствоваться в таком случае по аналогии ст. 54 ЗК РФ, определяющей порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками. Представляется более верным согласиться со специалистами, категорично утверждающими, что правоприменитель не должен руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм. В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст. 54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст. 35 - 36 и 55 Конституции РФ.
Во-вторых, в соответствии с ЗК РФ процедура изъятия земельного участка должна обязательно включать в себя стадию привлечения нарушителей к административной ответственности за использование участка с нарушением законодательства, в то время как административным законодательством в настоящее время не предусмотрены такие составы земельных правонарушений, как нерациональное использование земли; использование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, с грубым нарушением правил рационального использования, приводящим к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо к значительному ухудшению экологической обстановки. Также ни административное, ни земельное законодательство не содержат определения таких оценочных категорий, как "грубое" нарушение, "существенное" снижение плодородия, "значительное" ухудшение. Таким образом, не представляется возможным правильно квалифицировать совершенное правонарушение и привлечь собственника к ответственности.
В-третьих, способ прекращения права собственности, предусмотренный п. 2 и 3 ст. 286 ГК РФ, противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, устанавливающей, что лишение любого лица принадлежащего ему имущества возможно только в судебном порядке. Вопреки данному принципу ст. 286 ГК РФ допускает возможность осуществления изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования путем издания соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления решения о таком изъятии и последующего получения согласия собственника на его исполнение.
Обозначенная проблема, в свою очередь, порождает ряд вопросов. Например, может ли быть изъят за совершение земельного правонарушения не весь участок, а его часть, которая нерационально используется? Возможность прекращения прав на часть земельного участка допускается при его изъятии за выкуп для государственных или муниципальных нужд. В случае прекращения прав на землю как санкции за правонарушение было бы целесообразным аналогичное решение вопроса.
Таким образом, анализ норм Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ показывает, что в настоящее время основания и порядок принудительного прекращения прав на земельные участки детально земельным законодательством не урегулированы и требуется значительная корректировка статей в целях их эффективного использования на практике.
Поскольку вопросы прекращения права на землю в порядке применения специальной земельной ответственности не являются по своей природе гражданско-правовыми, то представляется верным решить данную проблему путем исключения их из Гражданского кодекса РФ и разрешения исчерпывающим образом в Земельном кодексе РФ.
За пределами Земельного кодекса РФ остался вопрос о возмещении убытков органами местного самоуправления в связи с принятием ими ненормативных актов и причинением в результате этого ущерба гражданам и юридическим лицам. В статье 61 Земельного кодекса РФ предусматривается возмещение убытков только органами государственной власти, издавшими такой акт, хотя название статьи таково: "Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления". Необходимо устранить данное несоответствие названия статьи ее содержанию.
Земельный кодекс РФ предусматривает также дисциплинарную ответственность за совершение земельных правонарушений. Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины - совершение дисциплинарного земельного проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на земельный правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред земельным ресурсам. Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Объект правонарушения двойной: правила внутреннего распорядка и правила использования земель. Чтобы возложить на виновного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного законодательства, необходимо идеальное совпадение дисциплинарного проступка и земельного правонарушения, т.е. неисполнение работником трудовой обязанности одновременно должно быть нарушением им земельного правопорядка (неисполнение земельной обязанности, возложенной законом на собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора).
Статья 75 ЗК РФ установила дисциплинарную ответственность должностных лиц и работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений, в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Речь идет о двух видах земельных правонарушений: проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, и загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Под проектированием, размещением и вводом в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель, понимаются действия, повлекшие нарушение нормативов, стандартов, режимов использования земель, заключение государственных экологических экспертиз и т.д., при принятии решений на указанных стадиях хозяйственного процесса. К дисциплинарной ответственности могут быть привлечены как непосредственные исполнители работ, так и вышестоящие должностные лица, понуждавшие их к нарушению природоохранных требований.
Загрязнение земель можно рассматривать как проникновение в почву веществ, оказывающих отрицательное воздействие на ее химический состав. Помимо загрязнения земель химическими и радиоактивными веществами, дисциплинарная ответственность предусматривается также за загрязнение земель производственными отходами и сточными водами. Земли подвергаются загрязнению отходами промышленных предприятий; атомных станций или других установок; при разведке и разработке нефти, угля и других полезных ископаемых. Под отходами понимаются непригодные для производства данной продукции виды сырья, его неупотребимые остатки или возникающие в ходе технологического процесса вещества (твердые, жидкие, газообразные). Под сточными водами понимаются воды, использованные в промышленности, сельскохозяйственном производстве, для хозяйственно-бытовых и коммунальных нужд и характеризующиеся изменением их первоначальных химических, биологических и физических свойств.
Из текста ст. 75 Земельного кодекса РФ следует, что к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены проектировщики, строители, члены рабочей группы по выбору земельного участка, члены комиссии по приемке объекта в эксплуатацию, другие должностные лица, виновные в нарушении земельного законодательства, которые состоят в трудовых отношениях с организацией, привлеченной к административной ответственности за нарушение этого законодательства, т.е. дисциплинарная ответственность этих лиц может наступить только после того, как организация, в которой они работают, уже привлечена к административной ответственности. Необходимо отметить, что данное положение свидетельствует о нарушении принципа недопустимости двойной ответственности за один совершенный проступок. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность должна наступать также во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области использования и охраны земель на основании Трудового кодекса РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников.
В целях усиления эффективности дисциплинарной ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель и обеспечения соблюдения принципа недопустимости двойной ответственности предлагается следующая редакция ст. 75 ЗК РФ: "Должностные лица и работники организаций, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в соответствии с трудовым законодательством".
С принятием и вступлением в силу нового КоАП РФ многие проблемы административной ответственности за земельные правонарушения были решены. В Кодексе составы земельных правонарушений охватывают большинство прежних составов ЗК РСФСР 1991 г., а в ряде случаев излагают их в обобщенной форме. Предусматривается также ряд новых составов административных правонарушений в этой области, существенно увеличены размеры штрафных санкций, в число субъектов административной ответственности за земельные правонарушения, наряду с гражданами и должностными лицами, включены также и юридические лица. Но в то же время не обошлось и без потерь, которые не были вызваны объективными причинами. Примерами могут служить: неполное регулирование ответственности должностных лиц, нарушающих земельное законодательство; невключение специальных норм об ответственности за захламление земель, нерациональное использование земель и др. Существенным недостатком законодателя также является разбросанность статей о земельных правонарушениях по двум главам КоАП РФ и расположение их вперемежку со статьями, относящимися к нарушениям в сфере других отраслей законодательства, что значительно усложняет их применение на практике.
Анализ законодательства и практики проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства показал, что такой распространенный вид земельного правонарушения, как захламление земель, не нашел самостоятельного закрепления в КоАП РФ. В настоящее время на уровне субъектов Федерации, в частности в Саратовской области, предпринимаются попытки ликвидировать данный пробел в законодательстве. Однако пока закон не принят, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель по Саратовской области, при обнаружении признаков захламления земель привлекают виновных лиц к ответственности по общей норме за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами по ст. 8.2 КоАП РФ.
Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Саратовской области при проведении проверки было выявлено, что территория СМУ-45 ОАО "Саратовского подшипникового завода" захламлена металлоломом, шипами, строительным мусором. Отходы хранятся в неустановленном месте на площадке без твердого покрытия, что приводит к загрязнению земель с окисью железа. В связи с этим, руководствуясь ст. 8.2 КоАП РФ, 23 апреля 2003 г. было вынесено постановление о назначении наказания начальнику СМУ-45 в виде штрафа 500 руб.

* * *

При проведении другой проверки Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Саратовской области было выявлено, что территория, прилегающая к мазутохранилищу и цеху N 21 ООО НПО "Сигнал", захламлена бытовым мусором, металлоломом. На земле имеются разливы нефтепродуктов, которые произошли по вине обслуживающего персонала котельной. В связи с этим, руководствуясь ст. 8.2 КоАП РФ, 29 апреля 2003 г. было вынесено постановление о назначении наказания начальнику цеха N 21 ООО ЭПО "Сигнал" в виде штрафа 1000 руб.
Данные примеры показывают, что квалификация правонарушения, выражающегося в захламлении земель, по общей ст. 8.2 КоАП РФ не позволяет учесть при назначении наказания такие существенные стороны правонарушения, как площадь захламленной территории, размер причиненного вреда и примерный срок, необходимый на восстановление состояния земель.
Средние размеры штрафов, назначаемых за захламление земель, при квалификации по ст. 8.2 КоАП РФ составляют 500 - 1000 руб., что незначительно влияет на поведение хозяйствующих субъектов в сфере деятельности, связанной с рациональным использованием и охраной земель. Как видно из практики проведения проверок соблюдения природоохранного законодательства, захламление земли металлоломом, сухостоем, кирпичом, навозом и другими отходами выявляется практически на каждом предприятии, поэтому первостепенной задачей на ближайшую перспективу является принятие мер по предотвращению порчи земель промышленными и бытовыми отходами. В связи с этим представляется более целесообразным включить в гл. 8 КоАП РФ ст. 8.61 "Захламление земельного участка", установив за совершение предусмотренного в статье правонарушения ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан - в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.
Проблема видится также в правоприменительной деятельности. Анализ и сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам РФ свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями. Следует заметить, что на практике основанием отмены судами постановлений контролирующих органов о привлечении к административной ответственности за земельные правонарушения часто оказывается несоблюдение процессуального порядка.
Решением Арбитражного суда Саратовской области от 1 сентября 2004 г. постановление по делу об административном правонарушении N 012 от 22 апреля 2004 г., вынесенное Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Екатериновского района г. Саратова о привлечении к административной ответственности ОАО "Заря" за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель по ст. 8.8 КоАП РФ, было признано недействительным в связи с несоблюдением контролирующим органом порядка привлечения лица к административной ответственности, предусмотренного ст. 25.1 КоАП РФ, в части извещения его о времени и месте рассмотрения дела и обязательного присутствия его либо представителя при рассмотрении дела.

* * *

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 28 октября 2003 г. постановление Государственного земельного инспектора по Татищевскому району N 8 от 31 июля 2003 г. о привлечении филиала ОАО "Саратовоблгаз" за использование земельного участка без надлежаще оформленных на то документов к административной ответственности в виде штрафа по ст. 7.1 КоАП РФ в размере 10000 руб. было признано недействительным также в связи с нарушением контролирующим органом норм процессуального законодательства: постановление было вынесено в отношении ненадлежащего субъекта, который не является юридическим лицом (филиал), дело об административном нарушении рассматривалось без участия представителя, не было осуществлено надлежащего извещения сторон.

* * *

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 26 октября 2004 г. постановление N 10 от 7 июня 2004 г., вынесенное Главным государственным инспектором Комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении административного штрафа на ИП Пахомову С.П. за уничтожение межевых знаков было признано недействительным в связи с тем, что постановление было необоснованно вынесено в отношении Пахомовой С.П. как индивидуального предпринимателя, документа, удостоверяющего факт регистрации Пахомовой С.П. в качестве главы крестьянского фермерского хозяйства, на момент привлечения к ответственности не было Дело N А-57-513ад/04-5 // Архив материалов Арбитражного суда Саратовской области за 2004 г.
Несмотря на то что во всех случаях совершенные правонарушения были квалифицированы правильно, несоблюдение процессуального порядка привлечения виновных лиц к административной ответственности привело к отмене вынесенных контролирующими органами постановлений и, соответственно, к снижению эффективности административной ответственности за правонарушения в области охраны и использования земли.
У отдельных лиц, использующих земельный участок, сформировалось неверное представление, что они могут многократно уплачивать штраф, не прекращая при этом нарушать нормы земельного законодательства. Между тем вполне очевидно, если по неуважительным причинам такое лицо не прекращает нарушать нормы земельного законодательства, оно должно подвергаться более серьезному наказанию и за его счет должно принудительно прекращаться данное нарушение.
Для Саратовской области остается актуальным вопрос санитарного состояния города и, в частности, проблемы несанкционированных свалок. Особенно это касается свалки, расположенной на границе Заводского и Октябрьского районов г. Саратова в бывшем карьере. Экологическая служба выдала разрешение лишь на хранение на этой территории инертных отходов (строительные отходы, грунт, уличный смет). Несмотря на это, на свалку поступает все: от строительного мусора, изношенных шин до промышленных отходов различного класса опасности (в том числе и отходы 1 класса опасности - отработанные ртутьсодержащие люминесцентные лампы). Свалка разрастается, происходит захламление близлежащих земель, возникает инфекционная опасность, с дождями загрязненные стоки попадают в близлежащие овраги, а потом и в Волгу. В связи с тем что неоднократные штрафные санкции, налагаемые инспекторской службой Комитета природных ресурсов, не помогли решить данную проблему, руководством было принято решение: за незаконное складирование бытовых и промышленных отходов в карьере по ул. Сызранской Октябрьского района г. Саратова, неподчинение требованиям КПР, невыполнение ранее выданных предписаний материалы на МУП "Благоустройство" передать в природоохранную прокуратуру.
Для выработки мер по предотвращению порчи земли, носящей длящийся характер, предлагается заимствовать опыт, например, законодательства Польши: на предприятие, загрязняющее землю, налагается предупредительный штраф, и если в установленный срок не принимаются меры к устранению правонарушения, на предприятие налагается повторный штраф, втрое превышающий предупредительный; если и это не приводит к положительным результатам, оно штрафуется каждые полгода.
В целях обеспечения выполнения предписаний, выданных должностными лицами органов управления, осуществляющих контроль за использованием и охраной земель, по вопросам устранения нарушений земельного законодательства предлагается установить в КоАП РФ административную ответственность за такие виды правонарушений, как неповиновение законным распоряжениям должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рационального использования и охраны земель, или органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль; невыполнение в срок законных предписаний названных должностных лиц.
Низкий уровень эффективности уголовной ответственности за земельные преступления в настоящее время также обусловливается несовершенством уголовного законодательства. Несмотря на то что законодатель признал общественную опасность порчи земли (ст. 254 УК РФ), назначив за ее совершение значительные санкции, на практике количество возбужденных уголовных дел измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней - единицами.
Особенно актуальным вопросом в настоящее время признается установление уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления.
Следует согласиться с утверждением, что уголовно-правовые санкции, применяемые за экологические преступления, должны сделать экономически невыгодным для всего предприятия, всех его работников занятие экологически вредной производственной деятельностью.
Существующие штрафные санкции (размер их ничтожно мал), применяемые к конкретным должностным лицам, не способствуют восстановлению нарушенного преступной деятельностью экологического баланса. Штрафы, которые могли бы быть наложены на юридическое лицо, в силу их многократно большего размера, по мнению специалистов, были бы способны выполнять восстановительную функцию.
Так, Виноградовой Е.Н. отмечается: "Неясно, почему, если ответственность юридических лиц в административном и гражданском праве считается обоснованной, ее нельзя применять в уголовном праве. Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы рекомендовал законодателям европейских государств встать на путь признания юридических лиц субъектами уголовной ответственности за экологические преступления".
Для решения обозначенных проблем необходимо: обеспечить неотвратимость уголовного и административного наказания за порчу земли, т.к. сохранение существующих тенденций прогрессивной деградации земель, когда почва, как естественная саморегулирующаяся система биосферы, уже не справляется с современной техногенной нагрузкой, ведет к разрыву связей природной экологической среды; отличать преступление "порча земли" от одноименного правонарушения, предусмотренного в КоАП РФ; дополнить КоАП РФ такими видами правонарушений, как неповиновение законным распоряжениям должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рационального использования и охраны земель, или органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, а также невыполнение в срок законных предписаний названных должностных лиц; установить административную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рационального использования и охраны земель, или органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, за нарушение порядка привлечения к ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения; обновить инструкции и методики осуществления контроля за исполнением земельного законодательства с учетом новой нормативной базы. Кроме того, в целях повышения эффективности юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель представляется необходимым также усиление социальной и правовой защиты работников контролирующих органов.
Статья подготовлена при содействии Е.А. Суховой.

Ответственность 

Юридическая помощь

06.08.2012, 25432 просмотра.